Jumat, 31 Juli 2009

LEMBAGA PENYELENGGARA PEMILU DI INDONESIA DARI MASA KE MASA


Jurnal Hukum “ARGUMENTUM” Vol. 8 No.2, Juni 2009       ISSN: 1412-1751


LEMBAGA PENYELENGGARA PEMILU DI INDONESIA DARI MASA KE MASA
Oleh: Anis Ibrahim*

ABSTRAK
Sejak pertama kali dibentuk tahun 1946, lembaga penyelenggara Pemilu di Indonesia mengalami pasang surut. Dari semula keanggotaannya yang independen kemudian berubah menjadi partisan dan kembali menjadi independen. Pada dasarnya tingkat independensi/netralitas lembaga penyelenggara Pemilu ini tergantung pada rezim yang berkuasa dan aturan hukum yang mendasarinya.
Kata Kunci: Lembaga Penyelenggara Pemilu, Indonesia, Independen.

A.     URGENSITAS LEMBAGA PENYELENGGARA PEMILU
Negara yang menganut paham demokrasi tidak langsung perwakilan/elektoral), Pemilihan umum (Pemilu) adalah suatu keniscayaan. Melalui Pemilu akan dapat dipilih, direkrut, dan dibentuk sekalian pemimpin negara dan para wakil rakyat yang akan bekerja untuk mewakili dan atas nama kepentingan rakyat. Untuk sampai pada kondisi ideal yang demikian itu, Pemilu haruslah diselenggarakan secara demokratis.
Sebuah Pemilu yang demokratis setidaknya memiliki lima persyaratan. Pertama, Pemilu harus bersifat kompetitif. Kedua, Pemilu harus diselenggarakan secara berkala. Ketiga, Pemilu haruslah inklusif. Keempat, pemilih harus diberi keleluasaan untuk mempertimbangkan dan mendiskusikan alternatif pilihannya dalam suasana yang bebas, tidak dibawah tekanan, dan akses memperoleh informasi yang luas. Dan, Kelima, penyelenggara Pemilu yang tidak memihak dan independen.[1]
Dalam hal yang terakhir ini, Marwani menulis sebagai berikut:
”Penyelenggaraan pemilu sebagian besar adalah kerja teknis. ... Kerja teknis tersebut dikoordinasi oleh sebuah panitia penyelenggara pemilu. Maka keberadaan panitia penyelenggara pemilu yang tidak memihak, independen, dan profesional sangat menentukan jalannya proses pemilu yang demokratis. Jika penyelenggara merupakan bagian dari partai politik yang berkuasa, atau berasal dari partai politik peserta pemilu, maka azas ketidakberpihakan tidak terpenuhi. Otomatis nilai pemilu yang demokratis juga tidak terpenuhi”.[2]
Dengan demikian, keberhasilan dan kegagalan atas penyelenggaraan Pemilu sangat tergantung pada bagaimana lembaga penyelenggara Pemilu bekerja secara objektif dan profesional pada satu sisi. Pada sisi bersamaan, ’hitam-putihnya’ hasil Pemilu juga sangat tergantung pada bagaimana lembaga penyelenggara Pemilu ini apakah bekerja berdasarkan asas ketakberpihakan/netralitas/independen ataukah bekerja secara tidak netral/berpihak pada satu subjek tertentu.
Muncul pertanyaan, siapa atau lembaga apa dan yang bagaimana yang sekiranya dapat menyelenggarakan Pemilu secara objektif/ demokratis sehingga dari proses pemilu dapat benar-benar menghadirkan orang-orang terpilih yang sesuai dan mencerminkan sebesar-besar keinginan rakyat. Sungguh sangat membanggakan bahwa ihwal pemilu dan penyelenggara Pemilu sudah tercantum dalam konstitusi, yaitu Bab VIIB Pasal 22E Perubahan Ketiga UUD Tahun 1945 yang ditetapkan pada 9 November 2001. Pasal 22E antara lain mengandung ketentuan:
(1)     pemilu dilaksanakan setiap lima tahun sekali;
(2)    pemilu diselenggarakan untuk memilih anggota DPR, DPD, presiden/wakil presiden, dan anggota DPRD;
(3)     pemilu diselenggarakan oleh suatu Komisi Pemilihan Umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri.
Berdasar ketentuan Konstitusi tersebut dapat diketengahkan bahwa organisasi penyelenggara Pemilu di Indonesia adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Ini bermakna bahwa Konstitusi Indonesia telah menyatakan sangat pentingnya eksistensi lembaga penyelenggara Pemilu, dan pada akhirnya mengharuskan dibentuk KPU yang sifatnya nasional, tetap, dan mandiri, yang kemudian diberi beban tugas dan wewenang untuk menyelenggarakan Pemilu yang demokratis. Dengan demikian, UUD Tahun 1945 telah memberi posisi legal-konstitusional bagi KPU sebagai ”lembaga negara” yang bertugas menyelenggarakan Pemilu.

B.  LEMBAGA PENYELENGGARA PEMILU DI INDONESIA DALAM LINTASAN SEJARAH
Sejak merdeka Negara Indonesia telah beberapa kali memiliki lembaga penyelenggara Pemilu yang bertugas menyelenggarakan Pemilu dengan segala romantikanya. Bagaimana performance penyelenggara Pemilu, tampaknya sangat terkait dengan produk hukum yang mendasari lahirnya lembaga ini. Oleh karenanya, faktor hukum yang melandasi eksistensi lembaga penyelenggara Pemilu niscaya dilihat secara bersama-sama dalam sejarah peradaban penyelenggaraan Pemilu di Indonesia.
1.       Lembaga Penyelenggara Pemilu Tahun 1946[3]
Indonesia pertama kali membentuk lembaga yang bertugas menyelenggarakan Pemilu adalah pada tahun 1946. Pemilu yang pertama kali sedianya diadakan untuk mengisi keanggotaan Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP), sebuah badan perwakilan rakyat yang pertama kali dimiliki Indonesia sejak kemerdekaannya. KNIP semula dibentuk atas dasar Maklumat X 16 Oktober 1945. Untuk memilih wakil-wakil rakyat yang akan mengisi lembaga itulah melalui maklumat tersebut pemerintah menyatakan rencananya untuk menyelenggarakan Pemilu. Pada maklumat 3 Nopember 1945, disebutkan bahwa pemilihan anggota-anggota badan perwakilan tersebut akan dilangsungkan Januari 1946.
Ternyata rencana tersebut tidak terlaksana. Juli 1946, dengan persetujuan Badan Pekerja (BP) KNIP disahkan UU No. 12/1946 tentang Pembaharuan Susunan Komite Nasional Indonesia Pusat. Dalam UU ini disebutkan bahwa badan penyelenggara pemilihan dari pusat sampai daerah akan dibentuk. Badan ini akan bertugas menyelenggarakan pemilihan untuk memilih 110 orang anggota KNIP. Di pusat namanya Badan Pembaharuan Susunan Komite Nasional Pusat (disingkat BPS), di daerah dinamakan Cabang BPS. BPS dibentuk oleh presiden, berkedudukan di Yogyakarta, dengan tugas pokok melakukan pembaharuan keanggotaan KNIP. Anggota BPS ada 10 orang (seorang merangkap ketua dan seorang lagi merangkap wakil ketua) yang merupakan wakil dari partai politik dan wakil dari daerah. Mereka diangkat presiden, dan presiden pula yang bisa memberhentikan. Mereka dilantik oleh Wapres Mohammad Hatta pada 16 September 1946.
Untuk menjalankan tugas tersebut, di tingkat pusat, pemerintah membentuk Kantor Pemilihan melalui Peraturan Pemerintah No. 10 Tahun 1946. Tugasnya adalah melaksanakan administrasi pemilihan, menyeleng-garakan rapat-rapat BPS, menyusun laporan pelaksanaan pemilihan, mencetak barang-barang keperluan BPS, membuat pengumuman-pengumuman, dan pengarsipan. Kantor Pemilihan dipimpin oleh seorang Sekretaris, yang diangkat dan diberhentikan oleh Ketua BPS.
Untuk pelaksanaan pemilihan di daerah, Cabang BPS didirikan di tiap karesidenan, tempat kedudukan gubernur (untuk Kalimantan dan Maluku), dan di tempat lain yang ditentukan oleh BPS (untuk Sunda Kecil dan Sulawesi). Waktu itu Cabang BPS yang dibentuk ada 33. Tugas Cabang BPS adalah memimpin dan mengawasi pemilihan (pendaftaran) pemilih di wilayahnya dan menyelenggarakan pemilihan anggota KNIP. Jumlah anggotanya bisa berbeda antara daerah yang satu dengan yang lain, tetapi strukturnya sama dengan BPS di pusat, yaitu seorang ketua, seorang wakil ketua, dan beberapa anggota. Ketua dan wakil ketua juga merangkap anggota. Mereka diangkat dan diberhentikan oleh presiden atau gubernur.
Untuk mendukung tugas Cabang BPS, dibentuklah Cabang Kantor Pemilihan yang tugasnya mirip dengan tugas Kantor Pemilihan di pusat, mengadministrasikan penyelenggaraan pemilihan di daerah masing-masing. Di bawah Cabang BPS adalah Komisi, yang tugasnya membantu Cabang BPS, khususnya dalam menetapkan pemilih di wilayah masing-masing. Wilayah kerja Komisi adalah daerah kawedanaan (untuk di Jawa), karesidenan (untuk Sumatera), atau propinsi (untuk Kalimantan, Maluku, Sulawesi, dan Sunda Kecil). Anggotanya merupakan wakil-wakil dari perkumpulan politik, ekonomi, sosial, dan laskar rakyat.
Pada 1948 BPS beserta semua organ ikutannya, di pusat maupun di daerah, dibubarkan, melalui Penetapan Presiden No. 28/1948. Pembubaran tersebut merupakan konsekuensi dari tidak digunakannya lagi UU No. 12/1946 tentang Pembaharuan Susunan KNIP. Dengan demikian, belum sempat menyelenggarakan Pemilu lembaga penyelenggara Pemilu ini ternyata dibubarkan lebih dahulu.
2.       Lembaga Penyelenggara Pemilu Tahun 1948[4]
Tahun 1948 diundangkan UU No. 27/1948 tentang Penyusunan Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemilihan Anggota-anggotanya. Dengan terbitnya UU ini, maka UU No. 12/1946 menjadi tidak berlaku. UU No 27/1948 menyebutkan bahwa anggota DPR dipilih melalui Pemilu dari tingkat pusat sampai daerah. Untuk melaksanakan Pemilu itu di pusat dibentuk Kantor Pemilihan Pusat (KPP), di tingkat propinsi dibentuk Kantor Pemilihan, di kabupaten diadakan Cabang Kantor Pemilihan, dan di kecamatan didirikan Kantor Pemungutan Suara. Semuanya untuk menyelenggarakan Pemilu yang memilih anggota DPR. Sedangkan untuk memilih anggota DPRD diatur tersendiri yang pelaksanaannya tidak bersamaan dengan pemilihan anggota DPR.
Waktu itu jumlah anggota KPP ditetapkan sekurang-kurangnya 5 orang anggota dan 3 orang wakil anggota. Dua di antara mereka menjadi ketua merangkap anggota. Semuanya diangkat oleh presiden untuk masa kerja 5 tahun. Pada akhir tahun 1950, melalui Penetapan Presiden No. 19 tanggal 9 Desember 1950 keanggotaan KPP diubah. Pada susunan yang baru ini ketua tidak merangkap anggota. Tugas KPP adalah memimpin pemilihan pemilih dan memilih anggota DPR. Untuk menopang tugas KPP dibantu Sekretariat KPP yang personalianya diangkat dan diberhentikan oleh Menteri Kehakiman.
Di tingkat provinsi, tugas yang dijalankan oleh KPP dibebankan kepada Kantor Pemilihan (KP) yang berkedudukan di ibukota provinsi. Anggota KP diangkat dan diberhentikan oleh presiden. KP inilah yang bertanggung jawab memimpin pemilihan pemilih dan pemilihan anggota DPR di daerah kerjanya. Selain di provinsi, untuk -daerah tertentu seperti DI Yogyakarta dan Karesidenan Surakarta, pemerintah menetapkan di daerah-daerah tersebut juga dibentuk KP. Tiap KP beranggotakan sekurang-kurangnya 5 orang dan 3 wakil anggota, dengan masa kerja 5 tahun. Gubernur atau Residen secara ex officio adalah Ketua KP.
Di bawahnya lagi adalah kabupaten. Di tingkat ini dibentuk Cabang Kantor Pemilihan (Cabang KP). Tugasnya, memimpin pemilihan pemilih dan pemilihan anggota DPR di daerahnya atas perintah KP. Yang membentuk dan memberhentikan gubernur atau residen yang secara ex officio merupakan Ketua KP. Dengan UU No. 12/1949 tentang Perubahan UU No. 27/1948 tentang Susunan DPR dan Pemilihan Anggotanya, untuk Pemilu yang pertama pembentukan Cabang KP tidak dilakukan.
Di bawah kabupaten, yakni di kecamatan, dibentuk Kantor Pemungutan Suara (KPS), yang tugasnya juga memimpin pemilihan pemilih dan pemilihan anggota DPR di kecamatan. KPS bertempat di kedudukan camat. Sama seperti jenjang di atasnya, anggota KPS sedikitnya 5 orang ditambah 3 wakil anggota, dengan masa kerja 5 tahun, yang pengangkatan dan pemberhentiannya dilakukan gubernur atau residen.
Seperti yang dialami badan penyelenggara Pemilu bentukan 1946, KPP dan organ-organ di bawahnya juga dibubarkan sebelum sempat menjalankan tugasnya menyelenggarakan Pemilu. Soalnya, setelah RIS kembali menjadi negara kesatuan RI dengan berlakunya UUD Sementara 1950, sistem ketatanegaraan juga berubah, tak terkecuali tata cara untuk memilih anggota lembaga wakil rakyat.

3.       Lembaga Penyelenggara Pemilu Tahun 1955[5]
Badan-badan atau lembaga negara yang diamanatkan oleh UUDS 1950 menghendaki prosedur rekrutmen yang berbeda dengan yang dituntut UUD RIS 1949. Untuk itu pemerintah bersama DPR, membuat undang-undang yang baru, yaitu UU No. 7/1953 tentang Pemilihan Anggota Konstituante dan Anggota DPR. Kehadiran
Pasal 138 UU No. 7/1953 menyebutkan, kantor-kantor badan penyelenggara pemilihan yang dibentuk berdasarkan UU No. 27/1948 masing-masing disesuaikan menjadi kantor badan penyelenggara yang dibentuk menurut UU ini. Untuk melaksanakan ketentuan ini, dibuatlah Instruksi Menteri Kehakiman No. JB 2/9/3 tanggal 7 Juli 1953, yang berisi pertama, Kantor Pemilihan Pusat (KPP), Kantor Pemilihan (KP), dan Kantor Pemungutan Suara (KPS) yang sudah ada secara berturut-turut akan diganti dengan Panitia Pemilihan Indonesia (PPI), Panitia Pemilihan (PP), dan Panitia Pemungutan Suara (PPS).
Ada pengecualian untuk KP DI Yogyakarta, Karesidenan Surakarta, dan Tapanuli/Sumatera Timur. KP di ketiga wilayah tersebut tidak diganti. Catatan lainnya, dalam 1 Daerah Pemungutan Suara tak diadakan lebih dari 1 PPS yang untuk pembentukannya merupakan kewajiban Mendagri. Kedua, Sekretariat KPP menjadi Sekretariat PPI, Sekretariat KP menjadi Sekretariat PP, dan Sekretariat KPS menjadi Sekretariat PPS.
Melihat perubahan tersebut tampak bahwa dari segi kelembagaan perubahan yang dilakukan sekilas hanya merupakan pergantian nama. Tetapi secara substansial tidak demikian, sebab, orang-orang yang mengisi lembaga-lembaga tersebut, yakni: ketua, wakil ketua, para anggota, dan para wakil anggota KPP diberhentikan. Pemberhentian itu dinyatakan di dalam Keppres No. 189/1953. Sebelumnya, pemberhentian itu didahului dengan keluarnya Keppres No. 188 tanggal 7 Nopember 1953 yang isinya menetapkan susunan keanggotaan PPI yang baru.
Anggota PPI sekurang-kurangnya 5 orang dan sebanyak-banyaknya 9 orang, dua di antaranya juga menjadi ketua dan wakil ketua. Mereka diangkat dan diberhentikan oleh presiden untuk masa kerja 4 tahun. Tapi pada 1955 jumlah tersebut ditambah, karena pada UU Darurat No. 18/1955 ada ketentuan bahwa jumlah anggota PPI sekurang-kurangnya 9 orang. Sejak itu jumlahnya ditambah 5 orang.
Selain penambahan, pada tahun yang sama juga dilakukan penggantian atas beberapa anggota. Perubahan keanggotaan tidak berhenti di sini. Masa kerja anggota PPI yang dibentuk berdasarkan Keppres No. 188/1953 harus berakhir pada 7 Nopember 1957. Selanjutnya, pada 24 Januari 1958 presiden mengeluarkan Keppres No. 4/1958 yang isinya memberhentikan mereka, sekaligus mengeluarkan Keppres No. 5/1958 yang menetapkan susunan keanggotaan PPI untuk periode 4 tahun berikutnya, yang terhitung mulai tanggal 1 Februari 1958. Tetapi kenyataannya keanggotaan mereka berakhir begitu presiden mengeluarkan Dekrit 5 Juli 1959. Sedangkan selama 7 Nopember 1957 sampai 24 Januari 1958, anggota PPI periode 1953-1957 bekerja atas dasar Surat Menteri Kehakiman No. JB 2/8/12 tanggal 7 Nopember 1957 yang menyatakan bahwa meskipun masa tugasnya seharusnya sudah berakhir, mereka diminta tetap meneruskan pekerjaannya sampai ada keputusan lebih lanjut.
Untuk menjalankan tugasnya, PPI didukung sebuah Sekretariat PPI yang dipimpin seorang sekretaris. Sedangkan sekretaris dibantu seorang wakil sekretaris. Sekretaris dan wakilnya diangkat dan diberhentikan oleh Menteri Kehakiman. Adapun pegawai Sekretariat PPI diambilkan dari Kementerian Kehakiman.
Di tingkat provinsi, tugas persiapan dan penyelenggaraan Pemilu untuk anggota Konstituante dan DPR adalah PP. Meskipun keberadaannya di provinsi, yang membentuk PP adalah presiden. Pengangkatan dan pemberhentiannya dilakukan oleh Menteri Kehakiman untuk masa kerja 4 tahun. Menurut UU Darurat No. 18/1955 PP beranggoatakan sekurang-kurangnya 7 orang, dua di antaranya merangkap ketua dan wakil ketua. PP dibantu Sekretariat PP yang dipimpin seorang sekretaris. Yang mengangkat dan memberhentikan Sekretaris PP adalah Ketua PPI.
Di tingkat kabupaten, PP Kabupaten (PP Kab) dibentuk oleh Mendagri. Tugasnya membantu PP. Anggota PP Kab sekurang-kurangnya adalah 7 orang, dua di antaranya merangkap ketua dan wakil ketua. Ketua PP Kab adalah bupati setempat. Mereka diangkat dan diberhentikan oleh gubernur atas nama Mendagri. Masa kerjanya juga ditentukan oleh Mendagri. Secara administratif dan organisatoris PP Kab termasuk di dalam Kementerian Dalam Negeri. PPI hanya membawahi mereka dalam hal teknis pelaksanaan Pemilu. Pada setiap PP Kab diadakan Sekretariat PP Kab yang dipimpin seorang sekretaris. Yang berhak mengangkat dan memberhentikan PP Kab adalah Ketua PP Kab.
UU No. 7/1953 membagi struktur badan penyelenggara Pemilu menjadi dua, yaitu permanen dan nonpermanen. Ditinjau dari masa kerjanya, PP Kab merupakan struktur yang tidak permanen. Semua struktur dari PP Kab ke bawah bersifat nonpermanen. Yang permanen hanyalah PPI dan PP. Untuk pelaksanaan di tingkat bawahnya, yaitu kecamatan, bupati atas nama Mendagri membentuk PPS. Tugasnya, membantu PP Kab dalam mempersiapkan pemilihan anggota Konstituante dan anggota DPR dan menyelenggarakan pemungutan suara. Jumlah anggotanya sekurang-kurangnya 5 orang, termasuk ketua yang dijabat oleh camat yang bersangkutan. Selain ketua ada juga wakil ketua, yang juga merangkap anggota. Yang mengangkat dan memberhentikan mereka adalah bupati atas nama Mendagri. Mendagri pula yang menentukan masa kerja mereka. Secara administratif dan organisatoris PPS merupakan bagian dari Kementerian Dalam Negeri. PPI hanya membawahi dalam hal teknis pelaksanaan Pemilu. Untuk menjalankan pekerjaannya PPS dibantu sebuah Sekretariat PPS. Sekretariat dipimpin seorang sekretaris yang diangkat dan diberhentikan oleh Ketua PPS.
Di tingkat desa, camat atas nama Mendagri membentuk Panitia Pendaftaran Pemilih (PPP). Tugasnya, melakukan pendaftaran pemilih, menyusun daftar pemilih, dan membantu PPS mempersiapkan pemilihan anggota Konstituante dan anggota DPR. Anggotanya sekurang-kurangnya 3 orang dengan ketuanya adalah kepala desa. Ia merangkap anggota. Selain ketua ada seorang wakil ketua yang juga merangkap anggota. Wakil ketua dan para anggota diangkat dan diberhentikan oleh camat atas nama Mendagri. Masa kerjanya juga tergantung Mendagri.
Tingkat yang paling bawah di dalam struktur lembaga penyelenggara Pemilu 1955 adalah PPS (Penyelenggara Pemungutan Suara). PPS dibentuk oleh camat di tiap tempat pemungutan suara (TPS). PPS dipimpin seorang ketua (yang merangkap anggota). Sedangkan anggota lainnya sedapat-dapatnya diambilkan dari bekas anggota PPP. Yang mengangkat dan memberhentikan anggota PPS adalah camat. Camat pula yang menentukan masa kerja mereka.
Pada tahun 1959 PPI dan PP berhenti menjalankan tugasnya tetapi sesungguhnya belum dibubarkan, hanya saja pemerintah tidak mengangkat anggotanya lagi. Ini merupakan konsekuensi dari keluarnya Dekrit Presiden 5 Juli tahun itu yang menyatakan berlakunya kembali UUD 1945, UUDS 1950 dengan sendirinya tak berlaku lagi. Meskipun PPI dan PP sudah tidak ada, Sekretariat PPI masih berjalan sampai tahun 1969.
Sejarah mencatat bahwa meski keanggotaan PPI diisi oleh orang-orang yang berasal dari berbagai parpol yang bersaing dalam Pemilu, namun kerja mereka dalam menyelenggarakan Pemilu dilakukan secara objektif, jujur, dan adil, serta pengambilan keputusan ditempuh secara egaliter. Terhadap pelaksanaan Pemilu yang demikian itu, Moh. Mahfud MD menulis: ”Pengambilan keputusan di semua tingkatan panitia dilakukan secara demokratis, bukan instruktif yang memberi bobot lebih berat kepada pimpinan”.[6]
Herbert Feith pun menggambarkan bahwa Pemilu 1955 sebagai pemilu yang anggun. Sekalipun Feith menceritakan adanya praktik intimidasi di berbagai pelosok, tetapi Pemilu 1955 relatif bersih dari praktik manipulasi dan represi. Maka hingga sekarang, Pemilu 1955 diingat orang sebagai pemilu paling demokratis sepanjang sejarah Indonesia merdeka. Namun, ”Sekalipun begitu, Pemilu 1955 tak steril dari sejumlah persoalan. Pengawasan dan pemantauan pemilu belum dikenal. Maka, kesimpulan Feith bahwa Pemilu 1955 relatif bebas kecurangan, sebetulnya sulit diverifikasi, tak disokong oleh praktik pemantauan yang layak.”[7]

4.       Lembaga Penyelenggara Pemilu Era Orde Baru (Tahun 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, 1997)
Dari paparan di atas bisa diketahui bahwa setelah Pemilu 1955 selesai praktis PPI dan PP serta jaringan di bawahnya tidak ada kegiatan. Pemilu berikutnya, yang semula hendak diadakan tahun 1969, ternyata baru bisa diadakan 1971. Persiapan ke arah itu dilakukan dengan membuat UU. UU No. 15/1969 tentang Pemilihan Umum Anggota-anggota Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat menyebutkan bahwa untuk pemilihan tersebut presiden membentuk Lembaga Pemilihan Umum (LPU). Presiden melakukan itu lewat Keppres No. 3/1970.
Menurut UU tersebut – dan perubahannya yaitu UU No. 4/1975, UU No. 2/1980, dan UU No. l/1985 – LPU merupakan lembaga yang bersifat permanen, yang terdiri atas 3 unsur, yaitu dewan pimpinan, dewan/anggota-anggota pertimbangan, dan sekretariat. Dewan Pimpinan ini diisi oleh beberapa menteri dan sifatnya fungsional. Lembaga penyelenggara Pemilu berikutnya di era Orde Baru pada dasarnya sama dengan LPU pada Pemilu 1972, dalam arti bahwa susunan organisasi dan tata kerjanya tidak berubah. Yang mengalami perubahan adalah orang-orangnya meski tidak semua.
Setiap menjelang Pemilu, Presiden Soeharto mengeluarkan Keppres yang mengatur tentang LPU yang intinya sama saja, yakni memuat 4 tugas yang dibebankan kepada LPU, yaitu (1) membuat perencanaan dan persiapan Pemilu, (2) memimpin dan mengawasi panitia-panitia di pusat dan daerah, (3) mengumpulkan dan mensistematisasi bahan dan data hasil Pemilu, dan (4) mengerjakan hal-hal lain yang dipandang perlu untuk melaksanakan Pemilu.
Pada LPU dibentuk panitia-panitia dari pusat sampai daerah. Untuk tingkat pusat dibentuk Panitia Pemilihan Indonesia (PPI), untuk provinsi atau Dati I dibentuk Panitia Pemilihan Daerah (PPD) I, untuk Dati II atau kabupaten/kotamadya dibentuk PPD II. Sedangkan di tingkat kecamatan dibentuk Panitia Pemungutan Suara (PPS), untuk desa atau kelurahan diadakan Panitia Pendaftaran Pemilih (PPP), dan untuk tiap Tempat Pemungutan Suara (TPS) dibentuk Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara (KPPS). Untuk menjalankan Pemilu bagi WNI yang berada di luar negeri, dibentuk Panitia Pemilihan Luar Negeri yang berkedudukan di Deplu, di Kantor Perwakilan RI di luar negeri didirikan PPS Luar Negeri, dan untuk tiap TPS di luar negeri diadakan KPPS Luar Negeri. Sampai di sini banyak kemiripannya dengan struktur badan penyelenggara Pemilu yang ada sebelumnya.
Ketua panitia untuk semua tingkatan diduduki oleh para pejabat pemerintah, yakni Mendagri untuk Ketua PPI, gubernur untuk Ketua PPD I, bupati/walikota madya untuk PPD II, camat untuk PPS, dan kepala desa/lurah untuk PPP. Sementara itu untuk keanggotaan LPU dan semua tingkat kepanitiaan diatur dengan Peraturan Pemerintah yang dapat melibatkan parpol dan Golkar di dalamnya. Pada dasarnya setiap LPU dapat mengambil keputusan terhadap semua masalah yang berkaitan dengan Pemilu. Namun, andai dalam lembaga tersebut terjadi ketidaksinkronan mengenai suatu persoalan, maka presiden menetapkan keputusan final (Pasal 8 ayat (8) UU No. 15/1969.[8]
Di samping itu, ada Dewan/Anggota-anggota Pertimbangan yang diadakan untuk memberikan pertimbangan atau masukan kepada Dewan Pimpinan, diminta ataupun atas prakarsa sendiri. Mereka terdiri atas wakil dari organisasi golongan politik yang diakui dan golkar, yang pengangkatan dan pemberhentiannya dilakukan presiden. Pada awal Pemilu era Orde baru, penetapan anggota dewan ini dicantumkan dalam Keppres 07/1970.
Setelah aktivitas pemungutan dan penghitungan suara selesai, semua organ yang dibentuk untuk menunjang tugas LPU dibubarkan. Sedangkan LPU-nya sendiri dipertahankan. Pembubarannya dilakukan secara bertahap menurut penyelesaian tugas masing-masing. Pantarlih adalah yang paling awal pembubarannya melalui Keputusan Bupati/Walikota/Ketua PPD II, yaitu selambat-lambatnya 30 hari setelah daftar pemilih disahkan oleh camat/Ketua PPS.
Setelah Pantarlih, segera menyusul dibubarkan adalah KPPS. Menurut ketentuannya, lembaga ini harus dibubarkan selambat-lambatnya 20 hari setelah tanggal pemungutan suara. Pembubarannya dilakukan dengan Keputusan Bupati/Walikota/Ketua PPD II. Yang ketiga terawal pembubarannya adalah PPS melalui Keputusan Ketua PPD II. Lembaga ini memang menurut ketentuannya harus dibubarkan paling lambat 3 bulan setelah pelaksanaan pemungutan suara. Selanjutnya secara berturut-turut PPD II, PPD I, dan PPLN dibubarkan.
Pada praktiknya, banyak keluhan dari kalangan parpol terkait dengan keterlibatannya dalam LPU yang hanya parsial yakni tidak bisa melaksanakan kontrol menyeluruh dalam rantai perhitungan pada semua penyelenggaraan Pemilu Orde Baru. Misalnya Yusuf Syakir, anggota PPI 1992 dari unsur Partai Persatuan, mengatakan, di LPU tidak ada keputusan yang dirapatkan bersama. ”Yang ada hanya pelimpahan order, dan fungsi OPP di situ hanya embel-embel”.[9]
Berdasarkan penyelenggaraan Pemilu di Era Orde Baru tersebut dapat diketengahkan bahwa memang benar bahwa ada organ penyelenggara Pemilu, namun:
“... penyelenggara pemilu adalah pemerintah, terutama Departemen Dalam Negeri. Azas ketidakberpihakan penye-lenggara pemilu tidak terpenuhi  karena pemerintah adalah bagian dari partai berkuasa dan menjadi salah satu peserta pemilu pula. ... Sehingga syarat kompetitif yang adil dan bebas tidak terpenuhi. Partai berkuasa  memiliki kesempatan untuk bersaing lebih baik dari pada partai-partai oposisi. Hasilnya pun bisa diduga. Partai berkuasa selalu menang dengan mayoritas mutlak, rata-rata memperoleh 80 % suara”.[10]
Wajarlah pada akhirnya, jika praktek penyelenggaraan pemilu-pemilu Orde Baru digambarkan oleh seorang Indonesianis, William Liddle, dalam buku Pemilu-pemilu Orde Baru: Pasang Surut Kekuasaan Politik (Jakarta, 1992) sebagai berikut:
"Pemilu-pemilu Orde Baru bukanlah alat yang memadai untuk mengukur suara rakyat. Pemilu-pemilu itu dilakukan melalui sebuah proses yang tersentralisasi pada tangan-tangan birokrasi. Tangan-tangan itu tidak hanya mengatur hampir seluruh proses pemilu, namun juga berkepentingan untuk merekayasa kemenangan bagi "partai milik pemerintah". [11]
Pemilu tahun 1997 yang diselenggarakan tanggal 29 Mei 1997 merupakan Pemilu terakhir di era kekuasaan Orba yang diselenggarakan oleh LPU beserta perangkatnya. Sesuai dengan sirkulasi kekuasaan lima tahunan, Pemilu harusnya dilaksanakan lima tahun berikutnya, yakni pada tahun 2002. Namun, dengan tergulingnya penguasa Orba tahun 1998 oleh kekuatan reformasi, maka rencana penyelenggaraan Pemilu tahun 2002 tidak terlaksana. Yang kemudian terjadi adalah Indonesia memasuki era reformasi dan Pemilu akhirnya dipercepat dari agenda semula yakni dilaksanakan pada tahun 1999.
5.       Lembaga Penyelenggara Pemilu 1999
Pemilu pertama setelah berakhirnya rezim Orba dilaksanakan setelah sekitar 13 bulan Presiden BJ Habibie menggantikan Presiden Soeharto, yakni pada tanggal 7 Juni 1999. Pemilu ini dilaksanakan berdasarkan UU No. 3/1999 tentang Pemilihan Umum. Penyelenggaraan Pemilu – penanggungjawabnya adalah Presiden – di awal era reformasi ini tidak lagi dilakukan oleh LPU dan PPI, namun oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang bebas dan mandiri, yang terdiri dari atas unsur partai-partai politik peserta Pemilu dan Pemerintah, yang bertanggung jawab kepada Presiden. KPU tersebut berkedudukan di Ibukota Negara, dan pembentukannya diresmikan dengan Keputusan Presiden. Keanggotaan KPU terdiri dari l orang wakil dari masing-masing parpol peserta Pemilu dan 5 orang wakil Pemerintah.
Sebelum KPU dibentuk, persiapan pelaksanaan Pemilu dilakukan oleh LPU (Pasal 79 UU No.3/1999) dan untuk itu Ketua Umum LPU membentuk Tim-11 yang bertugas membantu LPU terutama dalam verifikasi parpol peserta Pemilu. KPU pertama (1999-2001) di era reformasi ini dibentuk dengan Keppres No 16/1999 yang berisikan 53 orang – 48 wakil parpol dan 5 orang wakil pemerintah.
Dalam sejarah Pemilu di Indonesia tercatat bahwa setelah pemerintahan Perdana Menteri Burhanuddin Harahap, pemerintahan Reformasi inilah yang mampu menyelenggarakan pemilu lebih cepat setelah proses alih kekuasaan (kurang dari lima bulan). Jika Burhanuddin Harahap berhasil menyelenggarakan Pemilu tahun 1955 hanya sebulan setelah menjadi Perdana Menteri menggantikan Ali Sastroamidjojo, maka BJ Habibie menyelenggarakan Pemilu setelah 13 bulan sejak ia naik ke kekuasaan, meski persoalan yang dihadapi Indonesia bukan hanya krisis politik, tetapi yang lebih parah adalah krisis ekonomi, sosial dan penegakan hukum serta tekanan internasional.[12]
Salah satu tugas kewenangan KPU adalah membentuk Panitia Pemilihan Indonesia (PPI) dan mengkoordinasikan kegiatan Pemilihan Umum mulai dari tingkat pusat sampai di Tempat Pemungutan Suara (TPS). PPI yang dibentuk oleh KPU berkedudukan di Ibukota Negara dan berfungsi sebagai pelaksana KPU yang dalam menyelenggarakan Pemilu berbeda dengan PPI Orde Baru. Keanggotaan PPI terdiri dari wakil-wakil Parpol peserta Pemilu dan Pemerintah, dengan susunan seorang Ketua, Wakil-wakil Ketua, Sekretaris, Wakil-wakil Sekretaris, dan Anggota-anggota. Susunan organisasi PPI tersebut dipilih secara demokratis oleh anggota KPU dari anggota KPU yang bukan unsur Pimpinan KPU. Susunan dan keanggotaan PPI ditetapkan dengan keputusan KPU.
Salah satu tugas dan wewenang PPI adalah embentuk serta mengkoordinasikan kegiatan Panitia Pemilihan Daerah Tingkat I (PPD I) di seluruh Indonesia. PD I yang dibentuk oleh PPI tersebut  berkedudukan di Ibukota Provinsi dan berfungsi sebagai pelaksana PPI dalam menyelenggarakan Pemilu. Keanggotaan PPD l terdiri dari wakil-wakil parpol peserta Pemilu dan Pemerintah, dengan susunan Ketua, Wakil-wakil Ketua, Sekretaris, Wakil-wakil Sekretaris, dan Angota-anggota, yang dipilih secara demokratis dari dan oleh anggota PPD I. Susunan dan keanggotaan PPD I ditetapkan dengan keputusan PPI.
Salah satu tugas dan kewenangan PPD I yaitu membentuk dan mengkoordinasikan kegiatan Panitia Pemilihan Daerah Tingkat II (PPD II) di setiap daerah pemilihan. PPD II yang dibentuk oleh PPD l tersebut berkedudukan di Ibukota Kabupaten/Kotamadya dan berfungsi sebagai pelaksana PPD I dalam menyelenggarakan Pemilu. Keanggotaannya terdiri atas wakil-wakil parpol peserta Pemilu dan Pemerintah. Ketua, Wakil-wakil Ketua, Sekretaris, dan Wakil-wakil Sekretaris PPD II dipilih secara demokratis dari dan oleh Anggota PPD II. Susunan dan keanggotaan PPD II ditetapkan dengan keputusan PPD I.
Sedangkan salah satu tugas dan kewenangan PPD II adalah membentuk dan mengkoordinasikan kegiatan Panitia Pemilihan Kecamatan (PPK). PPK yang dibentuk oleh PPD II tersebut berkedudukan di Kecamatan yang bersangkutan dan berfungsi sebagai pelaksana PPD II dalam menyelenggarakan Pemilu. Keanggotaan PPK terdiri dari Wakil-wakil Partai Politik Peserta Pemilu dan Pemerintah. Adapun di antara tugas dan kewenangan PPK adalah membentuk dan mengkoordinasikan kegiatan Panitia Pemungutan Suara (PPS).
PPS yang dibentuk oleh PPK  adalah berkedudukan di Desa/Kelurahan/Unit Pemukiman Transmigrasi (UPT) yang bersangkutan, dan berfungsi sebagai pelaksana PPK dalam menyelenggarakan Pemilu. Keanggotaan PPS terdiri dari Wakil-wakil Parpol peserta Pemilu dan Pemerintah, dengan susunan Ketua, Wakil Ketua, Sekretaris, dan Anggota- anggota, yang dipilih secara demokratis dari dan oleh Anggota PPS. Susunan dan keanggotaan PPS ditetapkan dengan keputusan PPK. Sedangkan salah satu tugas dan kewenangan PPS adalah membentuk Kelompok Pelaksana Pemungutan Suara (KPPS) sesuai dengan jumlah TPS.
Keanggotaan KPPS terdiri atas wakil-wakil Parpol peserta Pemilu dan/atau wakil masyarakat. Susunan keanggotaan KPPS adalah Seorang Ketua merangkap Anggota, Seorang Wakil Ketua merangkap Anggota, dan Anggota-anggota yang dipilih dari dan oleh Anggota KPPS. Susunan dan keanggotaan KPPS ditetapkan dengan keputusan PPS. KPPS dilengkapi dengan dua orang anggota Pertahanan Sipil sebagai petugas keamanan yang diusulkan oleh Kepala Desa/Kelurahan dan ditetapkan oleh KPPS.
Meskipun masa persiapannya tergolong singkat, yakni kurang dari 5 bulan, namun pelaksanaan pemungutan suara pada Pemilu 1999 ini bisa dilakukan sesuai jadwal, yaitu tanggal 7 Juni 1999. Tidak seperti yang diprediksikan dan dikhawatirkan banyak pihak sebelumnya, ternyata Pemilu 1999 bisa terlaksana dengan damai, tanpa ada kekacauan yang berarti. Hanya di beberapa Daerah Tingkat II di Sumatera Utara yang pelaksanaan pemungutan suaranya terpaksa diundur suara satu pekan. Itu pun karena adanya keterlambatan atas datangnya perlengkapan pemungutan suara.
Tetapi tidak seperti pada pemungutan suara yang berjalan lancar, tahap penghitungan suara dan pembagian kursi pada Pemilu kali ini sempat menghadapi hambatan. Pada tahap penghitungan suara, anggota KPU dari wakil 27 partai politik menolak menandatangani berita acara perhitungan suara dengan dalih Pemilu belum jurdil. Karena ada penolakan, dokumen rapat KPU kemudian diserahkan pimpinan KPU kepada presiden.
Oleh presiden hasil rapat dari KPU tersebut kemudian diserahkan kepada Panwaslu (Panitia Pengawas Pemilu). Panwaslu diberi tugas untuk meneliti keberatan-keberatan yang diajukan wakil-wakil partai di KPU yang berkeberatan tadi. Hasilnya, Panwaslu memberikan rekomendasi bahwa Pemilu sudah sah. Lagipula mayoritas partai tidak menyertakan data tertulis menyangkut keberatan-keberatannya. Presiden kemudian juga menyatakan bahwa hasil Pemilu sah. Hasil final pemilu baru diketahui masyararakat tanggal 26 Juli 1999. Setelah disahkan oleh presiden, PPI langsung melakukan pembagian kursi.
Atas kinerja KPU tersebut, Zarkasih Nur  memberi catatan:
“Dalam praktek penyelenggaraan Pemilu 1999 lalu, ternyata keberfungsian KPU sangat rendah. Hal ini disebabkan oleh kinerja para anggotanya yang kurang disiplin, kurang berdedikasi dan cenderung mementingkan kelompok dan pribadinya masing-masing. ... Hal yang mustahil terjadi bila para anggota KPU memiliki integritas dan kedewasaan politik. Narnun demikian, hal ini dapat dimaklumi sebagai sebuah uji coba bagi demokrasi di Indonesia”.[13]
Miriam Budiardjo juga memberi catatan bahwa: “KPU telah berkembang menjadi ajang sengketa antara partai-partai yang hanya memperjuangkan kepentingan partai atau pribadinya. Citra para politisi telah mencapai titik nol, sehingga timbul opini masyarakat bahwa dalam pemilu yang akan datang sebaiknya KPU terdiri dari anggota yang independen, bebas dan partai”.[14]
Kontroversi tidak hanya berhenti di situ. Sebuah situs internet menulis: ”Pasca-Pemilu banyak anggota terlibat dalam kasus tindak pidana korupsi, sehingga beberapa orang masuk bui. Tidak tahan dengan situasi, Rudini mengundurkan diri sebagai Ketua KPU dengan meninggalkan sejumlah konflik kepemimpinan”.[15]
Dengan demikian dapat diketengahkan bahwa idealitas pembentukan KPU yang bebas dan mandiri seperti yang digagas berdasarkan Pasal 8 UU No. 3/1999 menjadi tidak terimplemetasi dengan baik. KPU menjadi terbelenggu oleh perselisihan dan kepentingan masing-masing anggotanya yang berasal dari perwakilan parpol. Hal ini bisa jadi dikarenakan mayortias anggota KPU adalah terdiri dari atas unsur partai-partai politik peserta Pemilu dan Pemerintah yang barang tentu memiliki agenda sendiri-sendiri, partisan, dan sarat perjuangan untuk kepentingan kelompok/parpolnya.
Sesuai dengan ketentuan Pasal 83 UU No. 3/1999, masa kerja KPU untuk Pemilu tahun 1999 berakhir l tahun sebelum Pemilu tahun 2004. Namun di tengah perjalanan, KPU ini dibubarkan. Hal ini terkait dengan diterbitkannya UU No. 4/2000 tentang Perubahan Atas UU No. 3/1999 tentang Pemilu, dan dilantiknya 11 orang anggota KPU yang baru yang ditetapkan dengan Keppres No 10 Tahun 2001.

6.       Lembaga Penyelenggara Pemilu 2004
Satu tahun setelah penyelenggaraan Pemilu tahun 1999, pemerintah bersama DPR mengeluarkan UU No. 4/2000 tentang Perubahan Atas UU No. 3/1999 tentang Pemilu. Pokok isi dari UU No. 4/2000 adalah adanya perubahan penting, yaitu bahwa penyelenggaraan Pemilu tahun 2004 dilaksanakan oleh sebuah Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang independen dan nonpartisan. Dengan demikian, independen dan nonpartisan inilah label baru yang disandang oleh KPU saat itu.
Berdasar pada UU No. 4/2000 tersebut, yang kemudian ditegaskan dalam UU No. 12/2003 tentang Pemilu DPR, DPD dan DPRD, maka KPU baru ini terdiri atas para anggota yang dipilih dari orang-orang yang independen dan nonpartisan. Syarat menjadi anggota KPU di antara adalah “tidak menjadi anggota atau pengurus partai politik; tidak sedang menduduki jabatan politik, jabatan struktural, dan jabatan fungsional dalam jabatan negeri”. Dengan norma yang demikian, maka lembaga penyelenggara Pemilu akan bebas dari tekanan kepentingan-kepentingan dan bersih dari intervensi partai politik dan pemerintah
Berbeda dengan Pemilu sebelumnya, Pemilu tahun 2004 memiliki dua agenda yakni: 1) Pemilu dalam rangka memilih anggota legislatif (DPR, DPD dan DPRD), dan 2) Pemilu untuk memilih presiden dan wakil presiden. Pemilu ini didasarkan pada UU No. 12/2003 tentang Pemilu DPR, DPD dan DPRD dan UU No. 23/2003 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden. UU ini menetapkan bahwa penanggung jawab penyelenggaraan dua agenada Pemilu tersebut adalah KPU yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri.
Dalam melaksanakan tugasnya, KPU menyampaikan laporan dalam tahap penyelenggaraan Pemilu kepada Presiden dan DPR. Dengan demikian, KPU adalah lembaga yang mandiri yang secara langsung menyelenggarakan Pemilu, dalam arti tidak lagi membentuk lembaga lain (seperti PPI) yang berfungsi sebagai pelaksana KPU dalam penyelenggaraan Pemilu seperti pada Pemilu tahun 1999.
UU No. 12/2003 metentukan bahwa jumlah anggota KPU adalah 11 orang. Anggota KPU tersebut diusulkan oleh presiden (yang dijaring dengan memperhatikan aspirasi masyarakat) untuk mendapat persetujuan DPR untuk ditetapkan sebagai anggota KPU. Meski anggota KPU untuk Pemilu Tahun 2004 dibentuk melalui UU No. 4/2000 tentang Perubahan UU No. 3/1999 tentang Pemilu, namun mereka diakui oleh UU No. 12/2003.
Struktur organisasi penyelenggara Pemilu terdiri atas KPU, KPU Provinsi, dan KPU Kabupaten/Kota. Masa keanggotaan seluruh KPU tersebut adalah 5 tahun sejak pengucapan sumpah/janji. KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota adalah pelaksana Pemilu di provinsi dan kabupaten/kota yang merupakan bagian dari KPU. Dalam pelaksanaan Pemilu di luar negeri, KPU membentuk PPLN dan selanjutnya PPLN membentuk KPPSLN.
Anggota KPU Provinsi sebanyak 5 orang (yang dijaring dengan memperhatikan aspirasi masyarakat) yang diusulkan oleh gubernur untuk mendapat persetujuan KPU untuk ditetapkan sebagai anggota KPU provinsi. Anggota KPU Kabupaten/Kota masing-masing adalah sebanyak 5 orang (yang dijaring dengan memperhatikan aspirasi masyarakat) yang diusulkan oleh bupati/walikota untuk mendapat persetujuan KPU provinsi untuk ditetapkan sebagai anggota KPU kabupaten/kota. Di antara tugas dan wewenang KPU kabupaten/kota adalah membentuk Panitia Pemilihan Kecamatan (PPK), Panitia Pemungutan Suara (PPS), dan Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara (KPPS) dalam wilayah kerjanya.
PPK yang berkedudukan di pusat pemerintahan kecamatan, PPS yang berkedudukan di desa/kelurahan, dan KPPS di masing-masing tempat pemungutan suara (TPS) adalah bersifat ad.hoc. Anggota PPK sebanyak 5 orang yang berasal dari tokoh masyarakat diangkat dan diberhentikan oleh KPU atas usul camat. Anggota PPS sebanyak 3 orang berasal dari tokoh masyarakat diangkat dan diberhentikan oleh PPK atas usul kepala desa/lurah setempat. PPS kemudian membentuk KPPS yang anggotanya sebanyak 7 orang dengan tugas melakukan pemungutan dan penghitungan suara di TPS.
Dengan terbitnya UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, maka KPU provinsi dan KPU kabupaten/kota berwenang menyeleng-garakan pemilihan kepala daerah secara langsung (pilkada). Pasal 57 ayat (1) merumuskan: “Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah diselenggarakan oleh KPUD yang bertanggung jawab kepada DPRD”. Penjelasan UU ini menyebutkan bahwa dalam menyelenggarakan pilkada tersebut tidak perlu dibentuk KPUD yang baru. Jadi cukup diselenggarakan oleh KPUD yang telah ada yang dibentuk melalui UU No. 12/2003.
Di tengah sempitnya waktu, KPU mampu menyelenggarakan Pemilu Legislatif dan Pemilu Presiden/Wakil Presiden. Setelah Pemilu Legislatif pada tanggal 5 April 2004, KPU menyelenggarakan Pemilu Presiden /Wakil Presiden dalam dua putaran. Pemilu Presiden /Wakil Presiden putaran pertama berlangsung 5 Juli 2004. Sedangkan Pemilu Presiden/Wakil Presiden putaran kedua berlangsung 20 September 2004. KPU mampu menyelenggarakan 3 (tiga) kali Pemilu yang diikuti 150 juta pemilih dengan pengadaan logistik yang sangat kompleks karena harus didistribusikan ke seluruh wilayah Indonesia.
Masa jabatan anggota KPU akan berakhir pada Maret 2006. Namun pengusulan keanggotaan KPU yang baru belum dapat dilakukan mengingat DPR pada tahun itu sedang mempersiapkan RUU Penyelenggara Pemilu yang komprehensif untuk mengganti ketentuan yang ada terkait dengan penyelenggara Pemilu yang selama ini tercantum dalam berbagai UU. Oleh karena itulah, masa jabatan KPU harus diperpanjang. Jika tidak, maka akan terjadi kekosongan anggota KPU.
Kondisi inilah yang memaksa pemerintah mengeluarkan Perppu No.1/2006 tentang Perubahan Kedua atas UU No.12/2003 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD dan DPRD. Fraksi Partai Golkar menilai unsur kegentingan yang diperlukan untuk mengesahkan Perppu menjadi UU sudah tercapai karena terkait dengan kosongnya kursi angota KPU. FPG juga berharap agar penetapan RUU ini dapat menciptakan KPU yang lebih baik dan meningkatkan kinerja anggota KPU.[16]
Rapat paripurna DPR menetapkan secara bulat RUU tentang Perppu No.1/2006 tentang Perubahan Kedua atas UU No.12/2003 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD dan DPRD menjadi UU. Perubahan kedua atas UU No. 12 Tahun 2003 tersebut meliputi pasal 144 yang kini berbunyi: ”Anggota KPU yang diangkat berdasarkan UU No.4/2000 tentang Perubahan UU No.3 Tahun 1999 tentang Pemilu dan yang telah disesuaikan dengan UU No. 12 Tahun 2003, tetap menyelesaikan tugas sampai dengan terbentuknya penyelenggara pemilihan umum berdasarkan UU Tentang Penyelenggara Pemilu yang baru.”
Di akhir masa jabatannya, di tengah keberhasilan KPU menyelenggarakan Pemilu, muncul ironi. Situs internet “Wawasandigital” menulis sebagai berikut:
“Pemilu 2004 berjalan sukses. Puja puji diberikan oleh banyak pihak karena KPU telah melaksanakan pemilu legislatif dan pemilu presiden dengan sukses. Tetapi tak lama berselang masyarakat dikejutkan oleh kerja Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) yang menangkap basah anggota KPU, mantan aktivis dan seorang kriminolog terkenal Mulyana W Kusuma yang tengah menyuap pemeriksa dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Skandal korupsi terbongkar yang melibatkan orang-orang KPU lainnya, bahkan ketuanya seorang doktor politik alumnus Monash University Prof Dr Nazaruddin Syamsudin masuk penjara karena terbukti menerima komisi. Hamid Awaluddin selamat karena terpilih sebagai menteri, dan Anas Ubaningrum cepat loncat masuk jajaran elit Partai Demokrat. Di akhir masa tugasnya anggota KPU tinggal 3 orang”.[17]

7.       Penyelenggara Pemilu 2009
Tepat 3 (tiga) tahun setelah berakhirnya penyelenggaraan Pemilu 2004, muncul pemikiran di kalangan pemerintah dan DPR untuk meningkatkan kualitas Pemilu, yang salah satunya adalah kualitas penyelenggara Pemilu. Lembaga penyelenggara Pemilu ketiga di era reformasi ini dituntut independen, non-partisan, jujur, dan adil. Tuntutan ini wajar mengingat sebagian anggota KPU yang menyelenggarakan Pemilu tahun 2004 terjerat hukum karena skandal korupsi.
Dengan diundangkannya UU No. 22/2007 tentang Penyelenggara Pemilu, maka lembaga penyelenggara Pemilu memasuki era baru. Dalam UU ini diatur mengenai penyelenggara Pemilu yang tetap dilaksanakan oleh suatu KPU yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Sifat nasional mencerminkan bahwa wilayah kerja dan tanggung jawab KPU sebagai penyelenggara Pemilu mencakup seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sifat tetap menunjukkan KPU sebagai lembaga yang menjalankan tugas secara berkesinambungan meskipun dibatasi oleh masa jabatan tertentu. Sifat mandiri menegaskan KPU dalam menyelenggarakan Pemilu bebas dari pengaruh pihak manapun.
Era baru penyelenggara Pemilu dalam UU No. 22/2007 meliputi pengaturan mengenai lembaga penyelenggara Pemilu anggota DPR, DPD, dan DPRD; Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden; serta Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang sebelumnya diatur dalam beberapa peraturan perundang-undangan kemudian disatukan dalam 1 (satu) undang-undang secara lebih komprehensif. Dengan demikian KPU tidak hanya menyelenggarakan Pemilu legislatif dan Pemilu presiden/wakil presiden pada tahun 2009, namun sepanjang 5 tahun masa kerjanya lembaga ini juga menyelenggarakan Pemilu kepala daerah.
Jumlah anggota KPU adalah 7 orang dengan memperhatikan keterwakilan perempuan sekurang-kurangnya 30% yang berkedudukan di ibukota negara, KPU Provinsi (5 orang) berkedudukan di ibukota provinsi, dan KPU Kabupaten/Kota (5 orang) berkedudukan di ibukota kabupaten/ kota dengan masa keanggotaan 5 tahun terhitung sejak pengucapan sumpah/janji. KPU dalam menjalankan tugas di bidang keuangan bertanggung jawab sesuai dengan peraturan perundang-undangan, dan dalam hal penyelenggaraan seluruh tahapan Pemilu dan tugas lainnya memberikan laporan kepada DPR dan Presiden.
KPU Provinsi dalam menjalankan tugasnya bertanggung jawab kepada KPU. Untuk itu KPU Provinsi menyampaikan laporan kinerja dan penyelenggaraan Pemilu secara periodik kepada KPU. Dalam hal Pemilu kepala daerah, KPU Provinsi menyampaikan laporan kegiatan setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Provinsi kepada gubernur dan DPRD Provinsi.
Sedang KPU Kabupaten/Kota, dalam menjalankan tugasnya bertanggung jawab kepada KPU Provinsi. Untuk itu KPU Kabupaten/Kota menyampaikan laporan kinerja dan penyelenggaraan Pemilu secara periodik kepada KPU Provinsi. Dalam hal Pemilu kepala daerah, KPU Kabupaten/Kota menyampaikan laporan kegiatan setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah Kabupaten/Kota kepada bupati/walikota dan DPRD Kabupaten/Kota.
KPU, KPU Provinsi, dan KPU kabupaten/kota merupakan lembaga penyelenggara Pemilu yang permanen/tetap dan bersifat hierarkis. Dengan adanya sifat ini, maka UU merumuskan bahwa KPU yang secara hierarkis lebih tinggi berwenang untuk menonaktifkan sementara dan/atau mengenakan sanksi administratif kepada anggota KPU maupun anggota KPU di bawahnya yang terbukti melakukan tindakan yang mengakibatkan terganggunya tahapan penyelenggaran Pemilu yang sedang berlangsung berdasarkan rekomendasi lembaga pengawas Pemilu di masing-masing tingkatan dan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Salah satu contoh bagaimana kewenangan KPU memberhentikan anggota KPU yang secara hierarkis berada di bawahnya ini terlihat dalam Pilkada Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Maluku Utara (Malut). Bermula dari pemberhentian sementara oleh KPU terhadap Ketua dan anggota KPU Provinsi Malut, Rahmi Husein dan Nurbaya Soleman, karena dianggap tidak menjalankan proses perhitungan suara Pilkada Gubernur secara benar, Pilkada Malut menjadi kemelut yang berlarut-larut. Antara anggota yang aktif yang difasilitasi KPU dan Ketua KPU Provinsi dan anggota non-aktif masing-masing kemudian melaksanakan perhitungan suara yang hasilnya berbeda. Kasus ini dibawa ke MA yang putusanya justru menjadikan persoalan Pilkada Malut semakin berkepanjangan.[18]
Dalam proses pelaksanaan pemilihan dan penetapan calon anggota KPU, Presiden membentuk Tim Seleksi calon anggota KPU yang terdiri dari lima orang yang membantu Presiden menetapkan calon anggota KPU. Tim Seleksi Calon Anggota KPU pada tanggal 9 Juli 2007 telah menerima 545 orang pendaftar yang berminat menjadi calon anggota KPU. Dari 545 orang pendaftar, 270 orang lolos seleksi administratif untuk mengikuti tes tertulis. Dari 270 orang calon yang lolos tes administratif, 45 orang bakal calon anggota KPU lolos tes tertulis dan rekam jejak yang diumumkan tanggal 31 Juli 2007.
Anggota masyarakat kemudian memberikan masukan dan tanggapan terhadap 45 orang bakal calon anggota KPU secara tertulis disertai dengan identitas yang jelas kepada Tim Seleksi Calon Anggota KPU. Ke 45 orang tersebut mengikuti seleksi tahap berikutnya dan Tim Seleksi Calon Anggota KPU memilih 21 (dua puluh satu) nama bakal calon anggota KPU dan menyampaikannya kepada Presiden RI, selanjutnya Presiden menyampaikan 21 nama bakal calon anggota KPU kepada DPR-RI untuk mengikuti fit and proper test. Akhirnya Komisi II DPR-RI memilih dan menyusun urutan peringkat 21 (dua puluh satu) nama calon anggota KPU. DPR melalui voting memilih 7 (tujuh) peringkat teratas dalam urutan peringkat satu sampai urutan ke 7 (tujuh) sebagai anggota KPU terpilih.
Nama ke 7 peringkat teratas anggota KPU terpilih disahkan dalam Rapat Paripurna DPR-RI pada tanggal 9 Oktober 2007 dan ditetapkan oleh Presiden berdasarkan Keppres No 101/P/2007 sebagai anggota KPU. Namun hanya 6 orang yang dilantik dan diangkat sumpahnya oleh Presiden pada tanggal 23 Oktober 2007. Sedangkan Prof. Dr. Ir. Syamsul Bahri M.S. urung dilantik pada tanggal tersebut karena sedang terlibat persoalan hukum proyek Pabrik Gula Mini di Kabupaten Malang. Setelah keputusan Pengadilan Negeri Malang membebaskannya dari dakwaan korupsi,[19] ia kemudian ditetapkan sebagai anggota KPU berdasarkan Keppres No. 13P/2008 dan dilantik Presiden pada tanggal 27 Maret 2008.
Masa keanggotaan KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota menurut UU No. 12/2003 akan berakhir tahun 2008. Namun dalam hal anggota KPU Provinsi/Kabupatenn/Kota yang berakhir masa tugasnya pada saat berlangsungnya penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah, maka pengisian keanggotaannya yang didasarkan UU tersebut ditunda. Anggota KPU tersebut tetap menjalankan tugas sampai dengan pengisian keanggotaan KPU berdasarkan UU No. 22/2007 yang pengisian keanggotaannya paling lambat 4 (empat) bulan sejak pelantikan kepala daerah dan wakil kepala daerah terpilih.
KPU dalam menjalankan tugas di bidang keuangan bertanggung jawab sesuai dengan peraturan perundangundangan, dan dalam hal penyelenggaraan seluruh tahapan Pemilu dan tugas lainnya memberikan laporan kepada Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden. Laporan – yang juga ditembuskan kepada Bawaslu – tersebut disampaikan secara periodik dalam setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu sesuai dengan peraturan perundang-undangan. (Pasal 39).
KPU Provinsi dalam menjalankan tugasnya bertanggung jawab kepada KPU. Secara periodik KPU Provinsi menyampaikan laporan kinerja dan penyelenggaraan Pemilu kepada KPU. Dalam hal Pemilu kepala daerah, KPU Provinsi menyampaikan laporan kegiatan setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu Kada dan Wakada Provinsi kepada gubernur dan DPRD Provinsi. KPU Kabupaten/Kota, dalam menjalankan tugasnya bertanggung jawab kepada KPU Provinsi. Untuk itu KPU Kabupaten/Kota menyampaikan laporan kinerja dan penyelenggaraan Pemilu secara periodik kepada KPU Provinsi. Untuk Pemilu Kada , KPU Kabupaten/Kota menyampaikan laporan kegiatan setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu Kabupaten/Kota kepada bupati/walikota dan DPRD Kabupaten/Kota.
UU No. 22/2007 juga mengatur tentang kedudukan panitia pemilihan yang bersifat ad.hoc yang meliputi Panitia Pemilihan Kecamatan (PPK), Panitia Pemungutan Suara (PPS), Kelompok Penyelenggaran Pemungutan Suara (KPPS), Panitia Pemilihan Luar Negeri (PPLN), serta Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara Luar Negeri (KPPSLN). PPLN yang jumlah anggotanya minimal 3 orang dan maksimal 7 orang berasal dari wakil masyarakat Indonesia dibentuk oleh KPU, dan setelah terbentuk kemudian PPLN membentuk KPPLN untuk menyelenggarakan pemungutan suara di TPS luar negeri.
PPK yang anggotanya berjumlah 5 orang dengan memperhatikan 30% keterwakilan perempuan dan PPS yang anggotanya berjumlah 3 orang (semuanya berasal dari tokoh masyarakat) dibentuk oleh masing-masing KPU kabupaten/kota untuk menyelenggarakan Pemilu di tingkat kecamatan dan di tingkat desa/kelurahan. Selanjutnya PPS membentuk KPPS, yang anggotanya sebanyak 7 orang berasal dari anggota masyarakat di sekitar TPS, dalam rangka melaksanakan pemungutan dan penghitungan suara di TPS. PPK dan PPS tersebut dibentuk oleh KPU Kabupaten/Kota paling lambat 6 bulan sebelum penyelenggaraan Pemilu dan dibubarkan paling lambat 2 bulan setelah pemungutan suara.
Berbeda dengan ketentuan UU sebelumnya, UU No. 22/2007 menetapkan bahwa sekretariat KPU yang berwenang dalam pengadaan logistik Pemilu, yakni pengadaan dan pendistribusian  perlengkapan penyelenggaraan Pemilu berdasarkan norma, standar, prosedur, dan kebutuhan yang ditetapkan oleh KPU. Hal ini dimaksudkan agar tidak terulang kembali pengalaman anggota KPU masa lalu yang terperosok dalam kubangan korupsi gara-gara terlibat urusan logistik Pemilu.
----


DAFTAR KEPUSTAKAAN

[MTI] [Media Transparansi Edisi 5/Feb 1999] [Media Transparansi Online] “Antara Pemilu 1955 dan Pemilu-pemilu Orde Baru”. Dalam  http://www.transparansi.or.id/majalah/edisi5/5berita_6.html.
“Komisi Penghamburan Uang”. Rabu, 14 November 2007. Dalam http://www.wawasandigital. com/index.php?option=com_content &task=view&id=12793&Itemid=62
“Pemilu Dalam Sejarah, Badan Pemilu Masa Lalu” dalam http://www.kpu. go.id/Badan_Pemilu_ Lalu/Badan_Pemilu_Lalu_list.php.
Amir Syamsuddin “Kemelut Malut, Kesalahan Bersama”. Kompas, 24 April 2008.
Anton Prijatno, Universitas Surabaya & Priyatmoko, Universitas Airlangga “Idealisme KPU sebagai Penyelenggara Pemilu”. Dalam  http://www.forum-rektor.org/artikel.php?hal=3&no=22.
DPR Sepakati Penetapan Perpanjangan Masa Jabatan Anggota KPU. Dalam http://hukumonline. com/detail.asp?id=15073&cl=Berita
http://www.beranda.net/artikel/panduan13.htm
Kompas, 28 Maret 2008.
Marwani “Menjelang Pemilu 2009: Qou Vadis Suara Perempuan?” Dalam http://www.imm.or.id/content/view/249/191/Feb,Thursday
Miriam Budiardjo “Pemilu 1999 Dan Pelajaran Untuk Pemilu 2004”. Dalam  http:/ cetro.or.id/ pustaka/mariam.html.
Moh. Mahfud MD (1998) Politik Hukum Di Indonesia. LP3ES, Jakarta.
Zarkasih Nur  ”Evaluasi Pemilu 1999”. Dalam  http://cetro.or.id/pustaka/ mariam.html


* Dr. Anis Ibrahim,SH.,M.Hum. adalah dosen PNS dpk pada Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Jenderal Sudirman Lumajang
[1] Marwani “Menjelang Pemilu 2009: Qou Vadis Suara Perempuan?” Dalam http://www.imm.or.id/content/view/249/191/Feb,Thursday
[2] Ibid.
[3] Paparan sub ini diadaptasi dari risalah “Pemilu Dalam Sejarah, Badan Pemilu Masa Lalu” dalam http://www.kpu.go.id/Badan_Pemilu_Lalu/Badan_ Pemilu_Lalu_list.php.
[4] Ibid.
[5] Ibid.
[6] Moh. Mahfud MD (1998) Politik Hukum Di Indonesia. LP3ES, Jakarta, hal. 82.
[7] http://www.beranda.net/artikel/panduan13.htm
[8] Ibid. Hal. 256.
[9] Ibid.
[10] Marwani Loc.Cit.
[11] [MTI] [Media Transparansi Edisi 5/Feb 1999] [Media Transparansi Online] “Antara Pemilu 1955 dan Pemilu-pemilu Orde Baru”. Dalam  http://www.transparansi.or.id/majalah/edisi5/5berita_6.html.
[13] Zarkasih Nur  ”Evaluasi Pemilu 1999”. Dalam  http://cetro.or.id/pustaka/mariam.html
[14] Miriam Budiardjo “Pemilu 1999 Dan Pelajaran Untuk Pemilu 2004”. Dalam  http:/ cetro.or.id/ pustaka/mariam.html.
[15] Komisi Penghamburan Uang” Rabu, 14 November 2007. Dalam http://www.wawasandigital. com/index.php?option=com_content&task=view&id=12793&Itemid=62
[16] DPR Sepakati Penetapan Perpanjangan Masa Jabatan Anggota KPU. Dalam http://hukumonline. com/detail.asp?id=15073&cl=Berita
[17] “Komisi Penghamburan Uang”. Rabu, 14 November 2007. Dalam http://www.wawasandigital. com/index.php?option=com_content&task=view&id=12793&Itemid=62
[18] Persoalan hukum Pilkada Malut ini dapat dibaca lebih lanjut salah satunya dari tulisan Amir Syamsuddin “Kemelut Malut, Kesalahan Bersama”. Kompas, 24 April 2008, hal. 6.
[19] Kompas, 28 Maret 2008, hal. 3.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar